中国世界遗产的组织体系建设与改革 
罗佳明 
我国遗产组织体系改革涉及宏观和微观的各个方面，是一个比较复杂的系统工程。在转型过渡期，应建立以法律为基础、以国家为主导、以地方为主体、第三方机构参与、社会公众监督的总体世界遗产管理模式，并相应建立包括国家宏观管理、遗产地微观管理和第三方机构为主的遗产组织体系。

为了实现这一管理体制，首先是解决组织系统问题。从宏观到微观整个遗产管理组织分为三个层面，第一位是国家级的遗产宏观管理组织系统，其核心是成立一个遗产管理委员会或部际协调委员会，作为国家协调机构。第二为第三方机构，主要是按照国家遗产法律设立的专家委员会、政策委员会和遗产研究的专业机构，他们运作的基础是遗产法律。第三位微观的遗产管理组织机构，基本以现有的组织模式为主，即发挥地方积极性的组织方式，其核心是由当地政府主管的遗产管理机构。

遗产宏观组织管理改革要点

1、宏观组织体系改革涉及现有遗产区划与行政区域调整

由于许多遗产资源在地理上跨界，如果按照现有的行政区划来管理遗产资源，势必会产生经济利益上的纠纷和保护上的不协调。例如，黄山景区的管辖上历经变化，到当地政府在发展经济等诸多方面有自己的考虑，在目前地方为主的管理方式中，区划的变化往往不能考虑遗产的保护和有效利用。宏观改革必须在这方面作出规定。

2、以法律为依据，以政策为指导

我国现有的遗产资源管理法律并不完善，政策指导在遗产管理中起主导作用，加强立法，以法律为基础解决问题是一个发展趋势，但是在目前情况下还是要加强政策的作用。

3、具体管理的重心应在地方

遗产管理的地方主体地位是长期以来历史形成的，不能一下就转变，国家在财政支出上也不足以支持所有遗产地的集中统一管理，只有依靠地方各级政府部门的积极性，才能将遗产管理要求落到实处。我国各地社会经济发展差距大，各地遗产管理的环境不一样，在过渡期将管理重心放在地方是一个现实的选择。

4、充分发挥专家和发展第三方机构通

过许多专业机构和专家的力量对遗产资源的科学研究、规划决策、监督评估是国际上的惯例，遗产资源的规划决策等具有很强的专业性，监督和评估需要中立地位，为了对政府行政序列的遗产管理进行监督，需要委托第三方机构，甚至在国际范围内寻找这样的机构。例如，遗产基金的管理、遗产监测、遗产定期评估、对各个遗产管理机构派出的遗产专员等，都可以使用第三方力量。

第三方机构主要是各种社会团体、公众组织和中介机构。随着政府在很多方面退出市场，第三方机构的作用正在不断加强，未来能否利用这些机构的专业能力和信用能力来代替部分原来政府对遗产的管理是值得研究的课题。例如，国家宏观遗产管理机构对各个遗产地的管理可以通过遗产专家委员会等中介机构进行监督，在遗产评估中也可以充分利用中介组织的能力。国家遗产管理机构根据专家的评估、建议进行规划决策、资金投入、奖惩等。设立一个全国性、具有权威的遗产管理委员会，该委员会由目前与遗产管理有关的部门中管理人员及专家组成，凡是与遗产管理有关的争议、重要决策、重大规划、监督管理等有委员会负责。但是委员会目前并不必像西方国家的国家公园体制那样，形成一个完整的序列，该委员会的基本任务是遗产的宏观监控、评估、立法促进等。由于这样的委员会并不与现行的地方为主的微观管理冲突，但会涉及职能部门的权限，在微观的遗产管理上可以保持相对稳定，不至于出现震荡。

5、加强国际合作与交流

世界遗产的保护是一个国际行动，加入公约后，我国就要承担相应的保护义务与合作义务，国内的遗产管理改革需要国际交流与合作，需要形成一个开放的组织体系，尤其要使各个遗产地在资源饱和与开发上保持一定的透明度，使社会公众与国际社会理解支持遗产资源的管理。

6、遗产组织改革必须考虑到遗产保护资金的支持

遗产管理委员会基本权威除了由国家法律规定以外，还需要有强有力的财务支撑，因此设立遗产基金就成为重要步骤。遗产基金由国家、社会、遗产管理机构、旅游经营部门等各方面筹集，必要时通过国家财政加以保证。基金的目标是帮助全国性的遗产行动、遗产保护等，目标明确，实力雄厚，保证委员会有足够的运作基础。基金建立是开放式的，既有全国统一的保护基金，也可以针对每个遗产地或某个遗产保护项目(如乐山大佛维修)设立。

遗产微观组织管理改革要点

遗产微观的组织改革需要考虑目前存在的地方积极性和国家专业部门监督的两个方面，但未来需要超越两个方面的这种关系，建立以遗产法律为依据的管理组织。考虑到转型过渡期的困难，从这样的模式向未来模式的转变是一个渐进的过程，迫切需要加强协调机制配合。

1、理顺遗产地管理的组织体系，建立合作、协调机制

以合作为原则由当地政府主管部门主导制定遗产管理的协调制度，遗产地各单位的经营活动、保护工作、科研与教育、宗教及其他职能形成相互沟通的网络。由于目前国家在遗产保护方面的立法尚未形成，当地政府主管部门在遗产管理中的地位必须加强，不能形成过渡期的管理主体缺位，否则一旦出现损害就无法弥补。

2、按照遗产管理的特点在各个遗产地建立内部职能管理系统

为了使遗产管理组织形成良好的管理机能，需要尽快进行内部职能机构改革，按照现代遗产管理的要求完善内部职能。由于微观的遗产管理涉及各种组织，协调与理顺关系非常重要，例如遗产的监督组织、保护组织、科学与教育组织、公众形象组织、救援组织、各类资源管理的协调组织等。在专业职能组织完善过程中形成适合于市场条件下的人力资源、财务、资产、战略等管理职能部门。这些工作主要有各个遗产地的管理机构主持，也就是说管理机构的改革必须先行，原则是按照科学的遗产保护、经营开发和管理的要求去做，形成各自的管理模式与发展使命。

3、所有权与经营权分开，将遗产保护管理与遗产旅游经营开发分开

作为一个整体，保护与开发是多目标的体系，但在具体操作上需要分开，否则无法评估、协调、监督。对于管理委员会的地位目前有许多不同的认识，但企业化的经营在投资和管理上是开放的，否则完全的垄断会造成效率低下和低质量的服务。而遗产保护工作非常专业化，主要是投入工作，因此有必要分开来，既利用市场机制高效形成产出，又要监督、评估旅游开发的影响并进行补偿性再投入。美国国家公园管理当局将自己定位为服务员和管家，所有权十分明确，遗产管理当局不参与经营，实行特许经营制度，通过市场公开招标并监督经营活动，这值得我国学习。

遗产经营体制不能等同于一般风景区经营体制的延伸，应该说遗产经营体制是风景区经营体制的特区。也就是说，需要建立有别于一般风景区的特殊的遗产经营体制。遗产经营体制改革必须注意到面对的遗产资源不同于一般自然资源；经营权转让必须与国家法律一致；做好遗产管理中的政府、管理机构与企业的定位；规范遗产地经营行为，遗产管理者将自己定位于监督者将经营活动分为项目，按项目方式公开招标、特许经营；区分不同地区分别对待遗产经营；完善国家监督和社会监督。

4、强调效率与效果

现代管理必须要注重效率与效果，效率是更好地做事，效果是做对事情，实施战略管理必须要强调效率和效果。目前我国遗产管理的内部效率和对外的效果并不如意，加强管理，提高意识是改革的重点。

5、建立自身的微观监测、评估、激励机制

为了保证遗产保护的有效性和面对可能出现的旅游开发带来的危害，遗产管理机构也需要建立自己的监测、评估、激励机制，作为战略管理的一种过程控制，不必等到外部的监控来时匆忙应付。

6、外部的利益相关者管理遗产管理

机构部门将自己与环境截然分开，在现代开放环境中，组织强调建立自己的外部利益相关者管理。遗产地是一个多目标系统，是一个组织网络或组织体系，遗产管理机构只是其中的重要力量，它的良好运作需要其他力量的协助。因此，遗产管理机构建立一个利益相关者管理机制，形成保护遗产的良好环境，将保护与旅游开发的冲突通过协调加以解决。

(《中国世界遗产管理体系研究》选摘之四)