景区产品的市场化问题最终浮出水面，是由景区经营权的转让引起的。从2000年开始一些著名景区大规模出让景区经营权的行动引起了各界的关注，景区经营权的转让采用了合资、合作、拍卖、租赁、承包等方式，民营企业和外商很赞成这一个观点，地方政府的态度也相当积极，到目前为止，以这几种方式转让景区经营权的活动有增无减，势头仍很强劲,由于这方面在法律上还没有明确的规定，存在的问题还很多。

旅游经济是在中国推动市场经济的环境中蓬勃发展起来的。景区成为旅游业中旅游产品之一，是市场经济发展的结果。景区原有的管理制度是计划经济体制下形成的，景区的管理和经营主体只有一个，那就是政府部门。随着市场化在各个行业中的深入，景区作为旅游业中的主要产品之一，有必要遵循市场经济的运行规律，纳入市场机制的配置中核算自己的成本收益。目前景区的管理和经营的矛盾到了必须解决的时候了，然而景区产品是较为特殊的旅游产品，市场只是资源配置的手段之一，市场化是否可行，还有待考察分析。

一 景区产品的涵义

景区，本身是一个泛指的概念。在论述之前，本文先对景区的含义做一下界定。文中所指的景区，是可以明确划定界线范围的，拥有“对人们具有吸引力的自然存在或/和历史文化遗产”的特定区域。这一概念包含了以下几个方面的内容：

1.景区具有明确的区域，可以设置管理机构进行专门的管理；

2.景区拥有具有审美，康健，文化等价值的旅游资源，能够激发人们的旅游动机；

3.景区具有科研、教育、休闲、经济开发等多种功能。旅游只是其中的功能之一，并且是重要或较为重要的功能，因为景区的教育和休闲可以通过旅游的形式开展；

4.景区的旅游资源是自然生成或人类世代劳动的精粹，是属于人类的共同财富。

最后一点说明景区是具有公共产权的产品。由于景区所拥有的资源具有遗产的性质，因而不能将它单纯地看作是国家所有的资产，作为遗产性的公共财产不仅是一国人民的财富，也具有世界性的意义，应该为民众保护，对民众开放，实施公共管理，显然景区管理工作是一项公益事业。

明确了景区的含义，景区产品也就不难理解了。景区是一个地理区域的概念，而景区产品是旅游经济中的概念，它包含两个层次：第一个是核心价值层次，其体现在景区拥有的旅游资源价值上；第二个是附加值层次，指依托于景区的核心价值而产生的价值，主要表现在设施和劳务供给上。真正被企业所看中的就在于景区产品的附加值上，是获取经济收益的所在。

二 景区产品的本质属性及特点

景区产品是一种特殊的旅游产品，虽然它属于旅游经济中一项产品类别，但又不能完全属于私人产品，本质上它是一种准公共产品，其特征是具有排他性和一定范围内的非竞争性的产品。

景区产品的排他性是市场经济和社会发展的产物，不是景区所具有的内在属性。景区不是因为旅游需求才存在的，早先景区是对公众开放，公众可以自由进出的场所。景区的旅游功能也不是它的基本功能，而是一种伴生功能。随着社会的发展，市场经济的繁荣，人们的生活方式发生了变化，旅游成为一种时尚的活动，旅游需求的上升带动旅游业的产生和发展，景区的需求也愈加旺盛，更多游客的到来导致景区内生态环境质量的下降，一些文物古迹遭到人为的破坏。鉴于景区的资源对人类有着特殊的价值意义，对景区采取保护措施是有必要的。保护是为了景区的持续发展，持续发展的景区将会给人们带来更多的效益，增加社会福利。

保护有必要限制游客量，当排他在技术上可行，且排他的成本不高时，就可以设置排他机制，从而景区具有了排他性。景区的排他机制是景区的门票制度。按照我国的相关法律，景区的门票并不是一种经营性收入，它不反映景区的真实价值，不会随市场需求的变化而波动，景区门票所得都将用于景区的保护管理经费的补充，目前我国的景区采取的管理委员会制度就是以保护为根本目的的一种管理机构，绝非一个经营单位。

非竞争性是指一部分人消费某一物品时，不会影响到另一部分人的消费利益，不会减少整个消费利益。景区的非竞争性是很明显的，同在一个景区内消费的旅游者所欣赏到的是同一景观，他们之间不会影响到彼此欣赏的效用，即使再增加一个人，原先享受景区产品的人的消费利益也不会随之减少。但这种非竞争性又是有限度的，一旦出现拥挤现象，景区中的每个游客的欣赏效用就会降低，因为拥挤对于游客的享用来说是一种成本。另外景区自身还有一个饱和问题。“在理论上，旅游地域和场所所承受的旅游流动或活动量达到其极限容量，称之为旅游饱和。”（辛建荣，旅游区规划与管理）评价旅游饱和的指标是旅游容量值，包括五种基本容量：①旅游感知容量；②旅游资源容量；③旅游生态容量；④经济发展容量；⑤社会地域容量。（辛建荣，旅游区规划与管理）一旦景区容量超过其中的最小值，便认为出现旅游超载现象，这将对旅游景区造成难以弥补的损害。

从目前旅游业的发展来看，景区的需求量极大，免费提供会出现拥挤现象，产生拥挤成本。而且，景区消费者的消费行为还存在消费的外部负效应，就是消费者对景区的污染和破坏。比如游客随地吐痰，乱扔垃圾，不关心景区的卫生环保。另外还存在着大量无意识的破坏行为，如洞穴壁画因为游客呼吸增加了空气的湿度而发生化学变化，出现色彩褪却，墙面剥落的状况。这样增加了景区的保护成本，所以应该按照成本——收益核算经营景区。

综上所述，景区产品依据其特性并不排除市场提供的可能性。实际上，正是景区产品具有排他性而产生了较大的内部效益，因而可以考虑采用市场提供与公共提供相结合的方式，其中公共提供的份额应建立在成本——收益分析的基础上，避免市场提供可能造成的消费不足的效率损失，又能有效地防止公共提供可能造成的消费过度的效率损失。（黄恒学，公共经济学）

三 景区产品的市场化经营

市场化是相对于中国的特殊发展时期——中国经济运行体制从计划经济转向市场经济——而提出的。景区产品市场化经营就是运用市场机制优化景区产品在旅游经济中的配置，协调市场的供需，通过竞争实现景区产品市场的有效供给。

对于公共财产，各级政府与公众之间属于委托代理关系，各级政府对于自己辖区内的景区负有管理职责。由于景区管理体制仍是计划经济的遗存，导致各级政府把景区看作自家财产，盲目开发，大力扶植当地经营者，设置市场进入堡垒，妨害市场的正常竞争。又以“保护”为借口，致使管理权在他们手中变成了所有权，为了创收不惜滥用旅游资源，大搞经营项目的建设，攫取市场利润。另外，景区的多头管理使得各部门在景区内圈地经营，互相扯皮，而政府系统缺乏明确的绩效评估制度，结果效率效益低下，腐败现象泛滥，因而完全由政府的景区管理者来提供景区产品并不是有效的。政府出面牵头，仓促地将景区产品推向了市场，特别是不考虑门票制度的特殊作用，反而将门票专营权作为套取最大收益的重要砝码，与私人企业做交易。而企业从利润最大化出发，谋求景区的垄断收益，加之保护成本过高，使企业倾向于一味扩大经营性服务设施，增加游客消费量来换取自己的收益。

景区产品的市场化的矛盾集中体现在管理权和经营权的分离问题上，因此通过上述分析景区产品的经营应该在一个完善有效的公益性事业管理体制的框架内实现。

首先，建立我国的国家景区体系，彻底打破现行的景区管理制度。借鉴国外国家公园体系管理制度的成功经验，并结合我国的实际情况，提出以下建议：

1.设立国家景区体系。本文所指的国家景区体系，是由中央政府的国家景区管理机构统一管理的陆地或水域，包括世界遗产地，风景名胜区，历史文化名城，森林公园，自然保护区等。管理制度包括：①对全国的景区进行全面普查摸底，制定进入景区体系的评估标准，该标准要以实现景区可持续发展为核心，列出国家景区名单；②国家景区管理机构全权负责管理国家景区内的一切事务。该机构是非盈利机构，只负责景区的保护与管理，日常开支主要由国家政府拨款解决。其他原先分片分类管理的政府部门各自派人成立景区监督委员会，实行专项监督；③各省市的景区管理工作由各省市政府的旅游部门负责管理，国家景区管理机构只做指导性的工作。

国家景区管理机构所负责的事务有：（1）负责全国的景区普查工作，制定国家景区名单；（2）负责景区价值评估和景区产品定价工作；（3）负责国家景区的开发规划工作；（4）制定国家景区的发展战略；（5）进行数据信息管理；（6）负责协调各部门的景区管理工作；（7）负责科研、教育和宣传工作；（8）设立国家景区区域管理委员会和地方管理委员会，负责区域和地方国家景区的管理工作，；（9）搞好国际交流与合作，可以和其他政府机构、基金会、公司和其他私人组织开展合作；（10）对于未纳入国家景区的景区景点进行指导性管理。

2.制订《国家景区管理法》。该法要确定国家景区管理机构的职责和权限；要明确其他政府机构的监督地位和责任。国家景区的门票制度必须通过立法确定下来。比如景区收费免费的依据；门票收入的使用等等。本文认为不应该允许门票作为经营权的一部分转让出去。从上所述，景区产品的价值不是由门票反映的，也就是说门票不是景区产品的价格。而且景区的经营本身具有公益性，私人企业获取到门票专营权，对其进行垄断经营，将导致门票价格上调，从而阻碍了一部分较低收入人群的进入，使旅游成为有钱人享有的活动，而违背了“旅游是公民权利”的原则，结果公益性景区失去公益性，性质上成了私人企业的资产。

其次，建立完善的景区产权市场。景区经营权的转让是一种市场行为，其真正意义是将部分景区产品交由市场提供，即由民营企业来提供。其中包括的问题主要有：谁负责转让景区经营权；转让的范畴是什么，景区内的吸引物还是仅限于经营服务设施，或者是景区的无形资产（如商标）；哪些景区可以转让部分或全部的经营权，哪些景区的经营权是不允许转让的，比如自然保护区，其主要功能在于保护和科研，国家作为其管理经营者，把其纳入国家景区体系管理中，可以广集社会资金，进行投入产出比，计量“由人类经济活动导致的”和“非经济力量及自然变化本身导致的”环境质量下降的经济成本，无所谓经营；获得景区经营权的企业应该具备哪些资格，有什么标准等等。

同时，尽快制订《景区特许经营法》，必须通过法律对经营权交易给予明确的规定。一是保障产权交易顺利开展；一是防范产权交易行为变异。所有的经营行为都要依据法律来施行；产权交易条文、交易程度、交易手续、交易价格审核都应用法律形式规定下来；经营者的资质的审核，合同中明确经营者的责任和义务；规定经营者的经营收入中必须拿出一定比例的金额用于景区保护，合同期满后，景区保护水平不能低于一定标准；经营期间应严格遵守景区总体规划，在项目增设中应经有关方面及专家严格论证及遵守国家相关法规；保证金和使用金收取的相关规定；考虑到景区产品的特殊性，不允许经营权二级转让。

同时保证经济上经营权的转让与国家景区无关。管理部门做的工作就是遵照法律行使自己的管理监督权，要定期审查国家景区的状况；做好国家景区的保护和管理工作。这样做可以使管理者与经营者角色分离，避免重经济效益，轻景区保护的弊端。

这个问题要慎重对待，因为旅游产权市场将面对的不仅是国内的经营商，而且包括外商。中国入世对景区开放做出的承诺是：外商可以在中国投资景区，景区景点可以对外资实行转让经营、出租经营、委托经营等新的模式。显然，景区产品经营权的转让已经成了一个不可回避的问题，关键在于我们做好转让所需的各项工作。

综上所述，由于景区产品的特性而使景区产品市场化涉及到方方面面的问题，非此篇可以阐述完备的。因此本文仅是从其中的经营权转让所引发的问题出发来思考解决方案。其实，在整个中国市场化的过程中，关键性的因素，一是政府角色的重新定位，一是法律环境的完善。景区的管理权与经营权的矛盾也正体现在这两个方面。景区产品的市场化将随着整个中国市场化的发展而发展。在既繁荣了公益事业又满足了市场需求中，景区能够真正实现“保护越多，收益越大；收益越大，保护越好”的良性循环，使全世界乃至世世代代的人们都能领略到中国壮美的河山和优秀的文化！